K U N

全面落实科学发展观，发挥好财政职能作用

在现代市场经济条件下，财政政策是国家赖以进行宏观调控的政策支柱，无论是在发达国家还是发展中国家，宏观管理者对财政政策的运用，直接关系到整个国家经济能否持续、健康、稳定的发展。事实证明，财政政策的合理选择和实施，为中国改革开放的稳步推进提供了重要的制度保障。胡锦涛总书记强调，“实现国民经济又好又快发展，关键要在转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大新进展”。财政部门作为国民经济综合管理部门在推动经济发展方式转变、完善社会主义市场经济体制等方面承担着重要的职责。

一、深化财政体制改革，完善公共财政体系

党的十七大报告要求，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。我国社会主义市场经济体制已初步建立，正在逐步完善。与此相适应，要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。

完善公共财政体系，首先要推进基本公共服务均等化。我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段。2006年人均国内生产总值已超过2000美元，人们对公共产品的需求增长迅速。但是，长期以来，由于受经济发展水平限制和思想认识不足的影响，公共产品不仅供给量不足，而且供给结构也不合理，不适应基本公共服务均等化的新要求。

为改变当前基本公共服务差距较大的状况，就要大力调整财政支出结构，更加关注民生。首先，要统筹经济社会发展，财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。其次，政府的公共政策和财政投入向农村特别是西部农村倾斜，除免除农业税和农村义务教育免费外，要尽快构建全覆盖的新型农村合作医疗体系并逐步提高水平，建立农村最低生活保障制度，还要着力逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等。第三，应更多帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，加大中央财政向中西部地区转移支付力度，提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例。第四，基本公共服务要更好地面向困难群众，除建立最低生活保障、基本医疗卫生服务等制度外，还要关注困难群众的就业问题，加强就业培训，帮助零就业家庭解决就业问题等。

完善公共财政体系，还要促进和保障主体功能区建设。根据国家“十一五”规划纲要，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。公共财政体系要促进和保障主体功能区建设，特别是要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化基本公共服务。

二、加强财政政策与货币政策的有效配合，提高宏观调控效力

十七大报告在阐明未来完善宏观调控体系的具体任务时强调，要“综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。这意味着我国未来将进一步强化财政、货币两大政策“组合拳”联动发挥宏观调控作用。

中国当前经济运行中的矛盾和问题还比较突出，集中表现为经济增长由偏快转向过热趋势尚未缓解。面对复杂的经济金融局面，单靠货币政策已经难以稳定通胀预期，一个更重要的课题是如何进行财政货币政策的有效配合。

在市场经济条件下，货币政策和财政政策是国家调控宏观经济运行的两大政策体系，而且，它们的调控都集中于社会经济中的货币资金的流转与运行。由于调控对象的一致性，两大政策体系在资金方面客观上存在着‘犬牙交错’、相互影响的关系，它们之间应当协调配合，当属天经地义。

为配合国家实现宏观调控目标，我国财政政策近年来经历了一系列调整，从1998年为解决国内总需求不足转向扩张性的积极财政政策，到2003年为预防出现通胀又逐步转向稳健财政政策。近年来，我国通过调整出口退税等一系列财税政策配合国家产业调整政策。与此同时，2003年初，针对我国经济运行中出现的过热苗头和影响经济的各种不确定因素，我国在继续实行稳健的货币政策基础上，也进一步加强货币信贷总量调控，促进经济持续平稳较快健康发展。

面对经济发展中出现的新问题和新挑战，财政部门必须积极稳妥地推进财税改革，综合运用支出、税收、国债、财政补贴、转移支付等财政政策工具，并与货币政策相协调，加强和改善宏观调控，为经济发展方式转变和社会主义市场经济体制完善创造良好的经济环境。同时，在货币政策方面综合运用包括利率、汇率、存款准备金率、公开市场操作等多种手段加大货币政策力度。

各国实践均告诉我们：由于一种政策工具只能实现一项政策目标，要实现内部均衡和外部均衡两个经常不相容的宏观调控目标，至少需要两种以上的政策工具。各个宏观部门必须加强彼此之间的沟通和协调，并建立正式的经常性沟通机制。只有认识到协调的必要性并主动采取配合措施，宏观调控的效力才会增强；相反，宏观调控的效力就可能打折扣。

三、调整和优化支出结构，进一步加大改善民生的投入

财政部门必须坚持以科学发展观为统领，贯彻党中央、国务院的一系列方针政策，积极支持“三农”、教育、社会保障和就业再就业、医疗卫生、住房等各项事业发展，改善民生。

进一步加大对民生事业的投入力度，让广大人民群众共享改革发展成果。在教育方面，加大对教育的投入，支持贫困地区、民族地区教育事业发展。完善家庭经济困难学生资助政策体系，健全农村义务教育经费保障机制，在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，研究实施城市义务教育经费保障机制改革。同时，发展职业教育、远程教育和继续教育。在社会保障和就业再就业方面，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，进一步完善城市居民最低生活保障和企业职工基本养老保险制度，积极稳妥地推动农村低保工作。认真落实就业促进法，健全社会保险、社会救助与促进就业的联动机制，改进和完善下岗失业人员小额担保贷款贴息政策。在医疗卫生方面，大力支持深化医疗卫生体制改革工作，全面实施新型农村合作医疗制度，推进城镇居民基本医疗保险试点，加大城乡医疗救助力度。建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗卫生体系、医疗保障体系、药品供应保障体系、提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力。支持加强食品药品市场监管。在住房方面，支持城镇廉租住房保障制度建设，切实支持解决好城市低收入家庭住房困难问题。在支农惠农方面，在继续加大财政支农力度的同时，积极推进财政支农资金整合，不断完善财政支农资金稳定增长机制。完善落实对种粮农民实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合直补等措施。切实落实产粮大县奖励政策和粮食最低收购价政策，促进粮食生产。同时，综合运用贴息、农业保险、投资参股、信贷担保等各种财税杠杆，探索建立多元化、多层次的支农资金投入机制。

四、进一步深化预算制度改革

长期以来，我国各级政府预算都是由行政决定的，人大和政协发挥作用不够。在每年“两会”上，人大代表和政协委员审议的财政预算都是粗线条的。对普通全部公民而言，政府预算方案也不应该成为国家秘密。否则，在缺乏人大和社会监督的情况下，财政预算的“公共性”就很难得到保证。

在很大程度上，现代国家是一个财政国家，政府的主要任务就是花纳税人的钱为纳税人办事。但是究竟办哪些事，必须由纳税人选举产生的代议机构来决定，因为根据理性选择理论，理性自私的人一般都会首先考虑自己的利益；这样，如果完全由行政自我决定，那么纳税人的钱恐怕主要不是花在纳税人身上。更何况即便政府想为老百姓做事，但是如果后者不能参与预算过程，那么政府往往不知道老百姓究竟需要它去做哪些事情。代议机构的选举就是一个信息交换的过程：选民将反映自己利益的代议人选上台，代议人也通过和选民大量接触而得知民情。在预算审议过程中，代议人当然也就知道选民究竟想要政府为他们做什么。只有通过选举产生的议会确定预算方案，税钱才能真正实现“取之于民、用之于民”。譬如在大多数国家，社会福利、医疗保险、基础教育都是政府开支的大头，但是在我国，虽然现在花在这些方面的钱每年都在递增，但是总体上说离社会需要差距很大。要改变这种状况，根本在于改革财政预算制度。

我国的公共预算改革可以分为三个层次。首先是行政层次上的技术性改革，主要是改进预算制定、执行和审计等过程的技术与方法，提高公共预算的效率、降低制定成本。其次是行政公开和透明度改革，要求行政部门在制定预算过程中充分考虑民意，公开预算甚至公开听政。最后是公共预算的制度化建设，主要是指完善各级人大的预算审议职能。

五、积极稳妥推进财税制度改革，促进经济发展方式转变

继续深化部门预算、政府收支分类、国库集中支付、政府采购制度改革，组织实施中央本级国有资本经营预算。全面实施新的企业所得税法，制定增值税转型在全国范围内的推进方案，研究综合与分类相结合的个人所得税制度，适时推出燃油税，改革资源税制度，完善适应公共财政要求的政府参与收入分配体系。进一步规范转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政管理体制。

发挥财税政策稳定物价的作用。运用财税杠杆，大力支持粮油肉奶蔬菜等农产品生产，保障基本生活必需品供应，抑制物价过快上涨。做好必需商品进口以及储备物资投放等相关工作，促进市场供求平衡和物价基本稳定。密切关注价格上涨对民生的影响，及时完善和落实各项财政补贴政策，保障困难群体基本生活。

巩固、完善和强化各项强农惠农财税政策。坚持把支持“三农”作为预算安排和财政工作的重点，突出加强农业基础，促进农业发展和农民增收，扎实推进社会主义新农村建设。加快发展农村社会事业。支持农村教育、文化、卫生事业发展；支持全面建立和完善农村最低生活保障制度；建立自然灾害生活救助基金。多渠道增加“三农”投入。中央和地方分成的新增建设用地土地有偿使用费继续按规定用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发等。地方财政也要增加“三农”投入，特别是土地出让收入要重点向新农村建设倾斜，确保足额支付被征地农民的征地和拆迁补偿费，补助被征地农民社会保障支出；逐步提高土地出让收入用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。积极支持建立健全农村金融服务体系，并利用以奖代补等手段，调动农民和社会各方面增加投入。

完善和规范中央对地方的转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。改进标准收入和标准支出测算办法，加大对禁止开发与限制开发区域的支持力度，鼓励这些地区加强生态环境保护，促进主体功能区建设。加大对资源枯竭型城市财力性转移支付力度，帮助逐步化解历史积累的社会问题。严格新设立专项转移支付的审核程序，做到科学设置。继续清理现有专项转移支付，对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对到期项目、一次性项目以及根据宏观调控需要不必保留的项目予以取消或压缩。规范专项转移支付配套政策的出台程序，将地方配套的总体负担控制在可承受的范围内。完善省以下财政体制，积极推行省直管县和乡财县管等财政管理改革，逐步建立财力向基层倾斜的机制，促进基本公共服务均等化。

积极推进税收制度改革。统一内外资企业所得税制度，全面实施新的企业所得税法及其实施条例，确保企业所得税制度改革顺利进行。继续在东北老工业基地和中部地区26个老工业基地城市实施增值税转型改革试点，研究制定在全国范围内实施方案。推进资源税制度改革。实施新的耕地占用税条例。研究统一内外资企业城建税和教育费附加制度。推进个人所得税改革，调高工资薪金所得减除费用标准，减轻低收入者负担。

六、加强财政管理和监督

增强财政工作的大局观念、法治观念、创新观念、效率观念、服务观念和责任观念，坚持依法理财、科学理财、民主理财。要把日常财政行为纳入制度化、规范化和法治化的轨道。

一是规范预算管理。进一步提高预算年初到位率，切实增强预算编制的科学性和准确性。加强财政拨款结余资金管理。逐步建立和完善资产配置标准，将新增资产配置纳入部门预算，形成资产管理与预算管理有效结合的工作机制。加强预算执行管理，提高预算执行效率。建立覆盖各个政府级次的地方预算动态监控体系，完善财政国库动态监控机制。

二是加强收入征管。支持税务、海关部门依法加强税收征管，严格控制减免税，坚决制止和纠正擅自出台“先征后返”等变相减免税政策，清理规范对试验区、开发区等的财税优惠政策，严厉打击偷骗税等违法行为。推进财税库银税收收入电子缴库横向联网试点。按照“强化税收、清理收费”的原则，优化财政收入结构，全面清理取消不合法、不合理的收费、基金。进一步完善非税收入管理政策和国库集中收缴制度。要努力依法征管、应收尽收，确保国家财政收入稳定增长。

三是强化支出管理。切实保障“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障等各项重点支出需要。努力降低行政成本。严格控制“人、车、会和网络、招待”等支出增长和党政机关事业单位办公楼等楼堂馆所建设。实施出国经费零增长政策。超编人员不得纳入工资统发范围，擅自增设的机构不得纳入预算保障范围。在中央和省级单位全面推广公务卡。扩大专项转移支付实行政府采购和国库集中支付的试点范围，研究建立监管机制。

四是完善财政法制。积极创造条件，把比较成熟的一些税收暂行条例上升为税收实体法律，提升税收法律级次。完善财政执法监督机制，提高财政行政执法水平。改进财政行政审批事项审批和监督程序，严格控制新设财政行政审批事项。进一步推进政府会计改革研究。完善企业财务制度体系。推动非上市国有企业、金融企业实施企业会计准则体系。修订事业单位财务规则、会计准则和制度。

五是严格财政监督。建立健全覆盖财政运行全过程的监督机制，事前、事中和事后监督有机结合，强化对教育、医疗卫生、社会保障等方面的资金，以及企业、行政事业单位会计信息质量和会计师事务所执业质量的监督检查。鼓励和支持地方财政结合实际强化监督职能，提高监管水平。加强注册会计师、资产评估等行业监管。落实《政府信息公开条例》，提高财政工作透明度。加快金财工程建设，充分发挥现代科技和信息手段对强化财政管理的作用。